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摘?要：關檢融合持續深入，檢驗檢疫執法由條線管理，轉變為分段監管持續推進，檢驗檢疫后續監管處置流程欠缺日趨凸顯。本文從海關涉檢稽查的法律定位出發，探索海關稽查與檢驗檢疫業務的鏈接空白，提出涉檢稽查方面的執法困境和涉檢稽查相關建議。

關鍵詞：涉檢稽查；后續處置；法律

中圖分類號：D92  文獻標識碼：A  文章編號：1671-2064(2023)05-0134-03

  2018年，《第十三屆全國人民代表大會第一次會議關于國務院機構改革方案的決定》將國家質量監督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署。海關總署制定2020改革方案^[1]，將檢驗檢疫業務融入海關執法中，在海關稽查作業中發現稽查企業涉嫌檢驗檢疫違規事情，迫切需要解決。

  以南京海關隸屬昆山海關為例，對某企業開展稅則號列申報準確性稽查時發現企業稅號申報錯誤，擬更正的稅號屬于法檢商品，將導致企業構成進口法定檢驗商品未經檢驗擅自使用情況。這是檢驗檢疫工作運用稽查手段引發的新情況，這一情況的處理結果關乎海關執法能力和執法威信，迫切需要探索相應的解決思路和實踐方案。

1.海關涉檢稽查的法律定位

1.1海關稽查的價值追求

  海關對于稽查有明確規定，《海關稽查條例》第二條：“本條例所稱海關稽查，是指海關自進出口貨物放行之日起3年內或者在保稅貨物、減免稅進口貨物的海關監管期限內及其后的3年內，對與進出口貨物直接有關的企業、單位的會計賬簿、會計憑證、報關單證以及其他有關資料（以下統稱賬簿、單證等有關資料）和有關進出口貨物進行核查，監督其進出口活動的真實性和合法性。”海關稽查涉及的領域主要是進出口貨物的真實情況是否滿足禁限要求，海關稽查追求的價值是稅賦能夠合規繳納，禁限貨物能夠合規管理，核心目的是確定進出口行為合法、準確。《海關稽查條例》從第一條到三十四條均為滿足上述追求而制定。

1.2檢驗檢疫管理的價值導向

  檢驗檢疫管理重點關注進出口貨物是否符合國家或出口目的國技術法規要求，即產品質量是否合格，進出口行為有無完成相應法律法規要求的申報義務等，進出口企業質量安全管理體系是否建立并有效運行^[2]，出入境貨物、夾帶物、旅客及行李是否存在威脅我國生物安全的生物因子，追求的是進出口產品合格和出入境行為安全。通俗地說，原海關進出口管理關注的焦點是，進出口貨證相符，稅賦繳納；檢驗檢疫關注的重點是進出口貨物合格，出入境人員、物品安全。機構改革前，檢驗檢疫開展了一些稽查工作，根據《江蘇檢驗檢疫執法稽查工作辦法》（已廢除）第二條“本辦法中的執法稽查是指檢驗檢疫部門為發現違反檢驗檢疫法律法規行為，根據上級部署、投訴舉報或工作管理需要，對相關進出口單位、認證機構、檢驗鑒定機構等開展執法檢查的活動。”由此可以得出，涉檢稽查是一種后續執法檢查活動，與核查和階段性執法行動類似，與海關稽查有較大區別。

1.3涉檢稽查的迫切性和必要性

  根據2020改革方案，關檢業務全面融合，檢驗檢疫職能由海關履行，檢驗檢疫的全鏈條條線監管模式改變為分段式管理。管理模式改變了，但是管理職責依然要囊括，稽查作為后續監管的重要組成部分，應當將檢驗檢疫相關職責事項納入監管范圍內。《海關稽查條例》第四章“海關稽查的處理”囊括了海關除檢驗檢疫職能外的所有職能事項，包括稅費繳納、監管、統計等。由此可以推定，海關稽查的立法本意是要將海關所有職責事項囊括在內，故檢驗檢疫相關職責也應該是在稽查范疇內。但是，目前尚無相關法律、行政法規等規范性文件明確將檢驗檢疫后續監管業務納入稽查范圍。海關稽查作為后續監管的主要形式，將涉檢業務納入海關稽查是稽查工作發展的必然需求和現實結果，迫切需要在立法層面予以明確。

2.海關稽查與檢驗檢疫的鏈接空白

2.1海關稽查管理制度與檢驗檢疫“四法”之間的銜接空隙

  海關稽查的主要依據是《中華人民共和國海關稽查條例》《〈中華人民共和國海關稽查條例〉實施辦法》《海關稽查操作規程》及其他管理文件，檢驗檢疫相關依據主要是《進出口商品檢驗法》《進出境動植物檢疫法》《國境衛生檢疫法》《食品安全法》（以下簡稱“四法”）及相關實施條例。檢驗檢疫的“四法”設定依然沿用條線全鏈條管理模式，與目前和分段式管理有一些差別。一是“四法”中條文分配更多關注事前資格審查和事中現場查驗，對于后續監管部分條文分配較少，致使后續監管，特別是稽查處置能適用的檢驗檢疫法律法規較為稀缺。二是海關稽查條例及相關規范性文件中，明晰了稽查范圍，證據類型及獲取方式，稽查結果處置的方案等，已完成了對原海關監管事項的閉環管理，將涉檢稽查納入現有稽查體系，對現有稽查體系的沖擊較大，不利于現有成熟稽查事項的開展實施。

2.2海關職責擴展與現有稽查體系不匹配的滯后沖突

  原海關監管內容基本涵蓋在現有稽查體系范圍內，既保障了稽查工作順利開展，又實現對原海關監管職責全覆蓋。但新海關增加了檢驗檢疫相關職能后，稽查體系中出現因檢驗檢疫后續監管事項不在稽查體系內致使現有稽查體系覆蓋范圍不能完全囊括海關職能的滯后情形。一是海關稽查范圍滯后。根據《海關稽查條例》可知，海關稽查依然以稅為核心，通過對企業報關材料、財會材料等的審查，確定企業進出口行為合法性和真實性，對于新增加的檢驗檢疫職責，既未將其納入稽查范圍，也無明確檢驗檢疫審查材料范圍。二是海關稽查配套的企業相關資料妥善保存義務滯后。根據稽查條例及相關管理規定，要求待稽查對象有保存其3年內進出口單據、財會材料等的義務，并規定了罰則。但稽查條例未規定待稽查企業檢驗檢疫相關材料的妥善保管義務，不利于涉檢稽查開展及證據收集。三是海關稽查處置結果無適用涉檢稽查的方案。海關稽查條例對于稽查結果處置方案主要是追補稅、按走私處理，按違反海關監管規定處罰等，未將檢驗檢疫“四法”規定處置的方式，如技術處理、召回、退運、銷毀、處罰、通報等納入稽查處置結果中。

3. 開展海關涉檢稽查的可行性

  雖然《海關稽查條例》規定與海關涉檢稽查需求之間有一些空隙，但機構整合的客觀事實是海關稽查內容擴展必然結果。海關涉檢稽查的定義也應當做進一步擴展，可由注重“稅”到“稅”“安全”雙重注重。海關涉檢稽查業務開展可以考慮先易后難，先從海關稽查與檢驗檢疫后續監管較為相近的部分開始，降低涉檢稽查開展的難度，為后續涉檢稽查開展積累經驗。

3.1涉檢稽查應優先考慮企業易于被追溯的涉檢行為

  檢驗檢疫的關注點更多落在出入境貨物特定場合、時間點的實際狀態，如進出口通關環節貨物實際情況。海關通過現場科學抽采樣的方式獲得進出口貨物是否符合國家質量標準，滿足檢疫要求的結果，這也是檢驗檢疫認定是否違規的核心證據來源。但是海關后續監管的前提是進出口企業已經完成進出口手續，客觀上不能通過現場查驗或者進口貨物口岸抽采樣實驗室檢驗獲得進口貨物是否符合“四法”要求而處置的情形。開展涉檢稽查可以針對企業先從“四法”中的程序性違規情形入手，如文中的企業進口法定檢驗商品未申報、食品生產企業或進口商未建立或遵守食品、食品添加劑記錄制度等。筆者在案例收集中發現的一起“擅自運遞進境肉類產品案”中，“某公司于2016年4月14日未根據《中華人民共和國進境動植物檢疫許可證》（編號AH321600XXXX）規定將兩票進境的新西蘭綿羊肉存放到‘江蘇省XXXX有限公司冷藏分公司’冷庫，而是擅自運遞到‘南京XX物流有限公司’冷庫存放”違反了動植檢法實施條例第六十條的規定，對該案的違規認定材料是兩家企業的“企業冷庫的出入庫臺賬、企業情況說明、詢問筆錄等”，以上材料基本也可以通過后續監管稽查的方式獲取，通過涉檢稽查完全可以對企業此類違規行為予以處置。綜上，通過選擇較容易被后續查獲認定的違規行為作為涉檢稽查突破點，有利于數顯涉檢稽查流程有效運行，為后續其他種類涉檢稽查開展提供經驗。

3.2涉檢稽查應增加調查技術手段和豐富證據收集種類

  《海關稽查條例》第十四條明確了海關稽查的四類稽查職權：查閱復制賬簿等有關資料、檢查生產經營情況和貨物、詢問當事人、查詢被稽查人存款賬戶^[1]。

  此外，《海關稽查條例實施辦法》第十八條規定，海關實施稽查時，發現被稽查人有違反海關法或者其他有關法律、行政法規嫌疑的，可以查封、扣押有關進出口貨物。以上稽查職權依然延續審計等財務技術方式來獲取企業進出口信息，與檢驗檢疫以質量、安全等為關注焦點的稽查需求不相匹配。海關稽查中的四類稽查職權在實施過程中，不能較好地獲取企業檢驗檢疫實施情況，需要在四類稽查職權的基礎上擴充職權范圍，如《進出口商品檢驗法實施條例》第三十九條，明確海關對有根據認為涉及人身財產安全、健康、環境保護項目不合格進出口商品，可以查封或者扣押，海關對進出口商品檢驗稽查中發現涉及安全事項可查封、扣押。需要增加對進出口商品留存樣品重新檢測職權，對已進入流通領域部分性質不會發生影響結果判定的商品的抽檢，調查進口商品國外生產商生產數據等，甚至包括復刻商品生產狀態模擬實驗產生的結果。

3.3 涉檢稽查應做好法律競合問題的認定和處置

  在涉檢稽查開展過程中，會發現企業進出口行為既涉及違反海關法，又涉及違反商檢法、動植檢法或衛生檢疫法的情形。在不如實申報中，可能存在違反海關行政處罰實施條例和商檢法實施條例的競合情況。《行政處罰法》第二十九條規定了“一事不再罰”“擇一重處”法律競合處理原則。行政相對人的同一違法行為，同一行政機關或不同行政機關不得給予兩次以上罰款的行政處罰。如果行政相對人的同一個違法行為違反多個法律規范，均規定應當給予罰款處罰的，海關按照罰款數額高的規定罰款；罰款數額規定上限、下限的，先比較上限，上限相同的再比較下限；多個法律規范規定應當給予不同種類處罰的，依法合并處罰種類給予處罰。在海關執法實踐中，如果當事人的同一違法行為同時違反《中華人民共和國海關法》《中華人民共和國進出口商品檢驗法》《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》《中華人民共和國食品安全法》等多部法律規范的，海關應根據該違法行為的主要性質與法律規范之間的對應關系進行判斷，按照“特別法優于一般法”原則，適用特別規定的法律規范進行處罰^[3]。

4. 對涉檢稽查一些法律困惑問題的理解

4.1 關于海關法及相關規定中“口袋條款”的理解

  海關法第六條（八）項規定“法律、行政法規規定由海關行使的其他權力。”根據機構改革相關文件要求，檢驗檢疫職能及隊伍劃入海關，結合上述條文規定，海關具備了檢驗檢疫執法的職權，但是具備職權和可以開展涉檢稽查之前無相當的因果關系，目前涉檢稽查未被法律法規或其他規范性文件認可，需要另選途徑論證。海關執法過程中，不能因無法找到相關具體條文輕率地將執法行為依據歸咎為“法律、法規規定的其他涉及行為”。口袋條款的初衷，是為了便于所在規定能夠順利銜接其他規定，避免條文沖突，不是行政機關隨意解釋的“口袋”，在執法中要慎重適用。

4.2正視海關稽查工作中發現涉檢違規事項無力處理情形

  海關稽查實踐中出現了一些發現企業涉檢事項因各種原因不能處置的問題。出現不能處置情況，主要是兩方面原因導致：（1）涉檢稽查開展發現的新情況，此類情況在開展稽查手段前，基本不會被現有監管手段所獲知。如涉稅稽查中，發現進口貨物涉嫌未經檢驗擅自使用，如在機構改革前，此種情況涉嫌違規情形不在海關執法權限內，海關無法依據商檢法予以處置。（2）涉及稽查發現問題無處置依據，如福州海關在稽查活動中，發現某公司某一批原料開始投入使用時間早于原料入庫時間，致使時間倒掛不符合生產實際，生產記錄檔案無法如實記錄食品生產過程的安全管理情況，違反《進出口食品安全管理辦法》第二十五條規定，但《進出口食品安全管理辦法》對此種情形未設立相應的罰則^[2]。這種情況并非涉檢稽查本身導致，應當通過提出立法建議補充完善罰則，或者將企業不合規生產的情形以案件線索的形式移交市場監管部門處理。

5. 開展涉檢稽查工作相關建議

5.1充分整理用好現有法律法規，適當提出立法建議

  機構改革后，檢驗檢疫職能融入海關執法職責中，涉檢稽查開展是必然趨勢，但是實際操作中存在一些困難。一是涉檢稽查開展尚無明確法律依據。根據《〈海關稽查條例〉實施條例》第二十一條規定“稽查組實施稽查后，應當向海關報送稽查報告。海關應當在收到稽查報告之日起30日內作出《海關稽查結論》，并送達被稽查人。”然而《海關稽查條例》第四章“海關稽查的處理”中未有涉及檢驗檢疫事項，如海關就涉檢稽查事項向企業出具《海關稽查結論》存在于法無據的風險，不利于依據稽查結論對企業后續處置。需要海關總署修改稽查條例、稽查條例實施辦法或者發布新的公告，對稽查范圍做擴大解釋，明確將涉檢稽查納入海關稽查范疇。二是開展涉檢稽查要解決“四法”條文與稽查流程融洽度低的問題。“四法”條文設計注重實貨“查驗”，后續監管相關條文設計不多，面臨法律法規修改難度大的情況，需要對現有條文進行梳理，充分利用。

5.2 深入挖掘涉檢領域稽查風險，積累稽查經驗

  以海關“權責清單”為切入點，全面梳理檢驗檢疫違法違規事項，對違規事項進行分類分析，將違規事項分為實體違法、程序違規兩類。稽查是以企業為核心，關注企業的進出口行為，檢驗檢疫執法是以進出口貨物為核心，關注進出口貨物的實時狀態。開展涉檢稽查，需要根據檢驗檢疫工作實際，梳理出針對企業管理要求和能夠通過后續監管方式獲取企業進出口真實狀態的事項，如進出口企業進出口法檢商品是否合規申報，進出口食品企業是否建立食品、食品添加劑記錄并真實記錄，動植檢領域買賣動植物檢疫單證、印章、標志、封識或者買賣偽造的動植物檢疫單證、印章、標志、封識行為的處罰。通過對現有能夠納入稽查的檢驗檢疫風險挖掘，積累稽查經驗，為涉檢稽查開展鋪平道路。

5.3 逐步完成涉檢稽查工作指引制定，建立并完善涉檢稽查體系

  涉檢稽查是新生事物，在不能做到一步到位的當下，基層海關開展涉檢稽查探索可以考慮分層次，先易后難，逐步展開。一方面運用《稽查條例》及相關實施辦法等規定的通過查閱、復制企業賬簿、單證等資料方式反映進出口真實狀況，收集匯總證據材料，為后續處置提供證據支撐；另一方面要靈活運用檢驗檢疫“四法”中的證據采集方式，如檢測化驗、查閱國外數據、市場調查等，擴大證據收集范圍，如對性質不因時間發生變化的樣品重新檢驗、向進口商的下游方收集貨物的實際狀況及相關證據材料、參照對同類型產品檢測結果比對，甚至可以采取模擬進出口現場狀態組織試驗，側面反映進出口貨物狀態等，在與其他證據不沖突且相互印證的情況下合理采信，提升涉檢稽查證據材料的收集范疇。在完善上述工作的基礎上，制定相應檢驗檢疫稽查作業指引，指導一線執法人員開展涉檢稽查活動。

參考文獻

[1] 張家珍,范波,蘇毅.海關涉檢驗檢疫稽查思考與建議[J].企業管理和稽查研究,2020,(59):2.

[2] 潘祥渠,江昌木,方蒼郁,等.關于探索對檢驗檢疫領域開展稽查的思考[J].企業管理和稽查研究,2020,(39):21.

[3] 南京海關.中華人民共和國行政處罰法案件程序規定(海關總署令第250號)重點修訂條文解讀[Z].2021.

Application of Iguan Inspection Law

HE Liangzhi,SONG Lelin

(Kunshan Customs, Kunshan  Jiangsu  215300)

Abstract:The integration of customs and inspection continues to deepen, the inspection and quarantine law enforcement has changed from line management to subsection supervision, and the lack of follow-up supervision and disposal process of inspection and quarantine has become increasingly prominent. Starting from the legal positioning of maritime inspection, this paper explores the blank link between customs inspection and inspection and quarantine business, puts forward the dilemma of law enforcement in terms of inspection and audit, and relevant suggestions for inspection and audit.

Key words:involred in inspection and qudit;subsequent disposal;laws